Организация органов государственной власти субъектов Российской Федерации подвержена действию различных сил и обстоятельств.
Несмотря на усиление тенденций к централизации, реализуемую с 2003 года административную реформу, а также существование Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», достаточно четко определяющего систему и принципы деятельности региональных властей, в последние годы политическая практика демонстрирует наличие специфики, обусловленной электоральным, личностным, политическими факторами.
Единый день голосования в 2018 году на фоне пенсионной реформы имел в качестве своих результатов проведение вторых туров выборов глав четырех субъектов – Владимирской области, Приморского и Хабаровского краев, а также Республики Хакасия.
Кроме Приморья, в оставшихся трех регионах повторное голосование привело к выигрышу кандидатов, которые не были административно поддержаны.
Для Владимирской области сам факт, что победитель не был определен сразу, являлся нонсенсом. В 1996, 2000, 2013 годах избрание происходило в первом туре, с огромным отрывом в пользу фаворита предвыборной гонки.
По итогам голосований 9 и 23 сентября 2018 года во Владимирской области вновь выстроилась ранее существовавшая конструкция (1994-1996, 2009-2013), когда губернатор и большинство депутатов Законодательного Собрания принадлежат к разным политическим партиям и находятся друг с другом в конфронтации.
Регион возглавил представитель ЛДПР Владимир Сипягин, обыгравший кандидата «Единой России», действующего губернатора и лидера партсписка ЕР на выборах в ЗакСобрание Светлану Орлову – 57,03% против 37,46%. При этом «Единая Россия» сохранила большинство в областном парламенте – 23 из 38 мест (7 из 19 – по пропорциональной схеме, 16 из 19 – по мажоритарной схеме).
Конфигурация «разделенного правления» с первых дней своего существования привела к стремлению со стороны ЕР использовать риторику усиления роли законодательного (представительного) органа, который остался под контролем данной политической силы.
В качестве одной из форм такого контроля стало расширение полномочий ЗакСобрания.
Еще в 2011 году, когда губернатором был член КПРФ Николай Виноградов, а в областном парламенте 27 из 38 мандатов принадлежало «Единой России», представители последней ставили вопрос о необходимости согласования ЗакСобранием назначения заместителей губернатора.
После назначения члена ЕР Светланы Орловой врио губернатора 24 марта 2013 года данная тема её однопартийцами более не поднималась. С победой члена ЛДПР Сипягина к прежде озвучиваемой идее не только вернулись, но и перешли к реализации.
28 сентября 2018 года состоялось первое заседание Законодательного Собрания Владимирской области седьмого созыва, избранного в единый день голосования 9 сентября 2018 года.
В повестку дня заседания по инициативе депутатов, членов фракции «Единая Россия» Романа Кавинова, Дмитрия Рожкова и Александра Цыганского был внесен проект Закона Владимирской области «О внесении изменений в статьи 13 и 26 Устава (Основного Закона) Владимирской области», вводящий процедуру согласования Законодательным Собранием кандидатур на должности заместителей Губернатора области. В качестве обоснования были представлены соображения о необходимости разделения губернатором с парламентариями ответственности за деятельность администрации области.
Избранный 23 сентября 2018 года, но не вступивший в должность губернатор Сипягин, являвшийся депутатом ЗакСобрания от ЛДПР, предложил снять соответствующий вопрос с повестки дня, но этому помешало сформированное в региональном парламенте большинство «Единой России».
В ходе обсуждения депутаты, представлявшие КПРФ и ЛДПР, настаивали на том, что принятие законопроекта ограничит полномочия главы субъекта Федерации, а подоплека разработки и внесения соответствующей инициативы – это месть за проигрыш в повторном голосовании по выборам губернатора кандидата ЕР Орловой. Дополнительным конфронтационным обстоятельством послужило то, что в случае принятия закон будет подписан Орловой, которая продолжала исполнять обязанности губернатора до вступления в должность вновь избранного губернатора Сипягина.
Для внесения изменений в Устав (Основной Закон) Владимирской области требовалось, чтобы 26 из 38 депутатов ЗакСобрания высказались за них. Для получения нужного результата голосование проводилось дважды, пока поправки не были одобрены голосами всех членов фракций «Единая Россия» (23 депутата), «Справедливая Россия» (2 депутата), «Коммунистическая партия социальной справедливости» (1 депутат). Повторное голосование вызвало недовольство фракций КПРФ и ЛДПР.
28 сентября 2018 года Орлова подписала проект закона, после официального опубликования 1 октября 2018 года он вступил в силу.
Теперь назначение на должности заместителей губернатора могло осуществляться лишь после согласования их кандидатур ЗакСобранием. При этом в принятом нормативном правовом акте отсутствовали конкретные механизмы реализации указанной процедуры.
В этой связи в целях уточнения полномочий, а также определения процедуры согласования в дальнейшем потребовалось внесение дополнительных изменений в Устав (Основной Закон) Владимирской области, а также в Регламент Законодательного Собрания. Но их принятие не позволило обеспечить участие ЗакСобрания в формировании администрации Владимирской области.
Для регулирования возникающих отношений принимается отдельный закон. Им было установлено, что заместители губернатора назначаются на должности губернатором по согласованию с ЗакСобранием на срок, не превышающий срока полномочий губернатора, предложившего на согласование их кандидатуру.
В случае досрочного прекращения полномочий губернатора полномочия его заместителей прекращаются в день досрочного прекращения полномочий губернатора.
Губернатор направляет в ЗакСобрание в письменной форме предложение о согласовании назначения кандидатуры на должности своих заместителей.
ЗакСобрание рассматривает предложение губернатора при личном присутствии кандидата на должность заместителя губернатора в порядке, установленном Регламентом Заксобрания в тридцатидневный срок со дня его поступления.
Кандидатура на должность заместителя губернатора считается согласованной, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от числа избранных депутатов ЗакСобрания.
После чего начала складываться правоприменительная практика, которая имеет неоднозначный характер ввиду того, что ЗакСобрание так и не участвует эффективно в формировании администрации региона.
Введенное требование о назначении заместителей губернатора только после согласования их кандидатур ЗакСобранием не исключает назначение губернатором временно исполняющих обязанности своих заместителей, что и происходит. Объем полномочий врио заместителей губернатора не отличается от того, что имеется у согласованных с ЗакСобранием заместителей губернатора. Поэтому, по сути, внесение губернатором в ЗакСобрание кандидатур на должности заместителей губернатора носит добровольный, а не обязательный характер. В случае отклонения кандидатуры соответствующий врио заместителя губернатора области может продолжать работу.
Более того, весной 2020 года поправками в федеральное законодательство стало предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации и осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе (это как раз врио заместителей губернатора), вправе, в частности, осуществлять предпринимательскую деятельность. Таким образом, те, чьи кандидатуры не вносятся в ЗакСобрание для согласования их назначения, еще и получили преференции. Налицо явное несоответствие между региональной политической конъюнктурой и представлениями, имеющимися на федеральном уровне.
Наибольший же урон провозглашаемой ЕР во Владимирской области идее разделения ответственности между губернатором и ЗакСобранием в деле формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, разумеется, нанесло наличие конфликта между депутатским большинством ЗакСобрания и руководителем региона.
Впервые губернатор Сипягин внес в ЗакСобрание кандидатуры для согласования на должности своих заместителей в ноябре 2019 года.
В ходе заседания ЗакСобрания 11 декабря 2019 года были рассмотрены четыре кандидатуры – Александра Байера, Аркадия Боцан-Харченко, Максима Брусенцова, Игоря Моховикова.
Боцан-Харченко и Моховиков были согласованы. Кандидатура Брусенцова была отклонена.
Кандидатура Байера была рассмотрена, но решение по ней было отложено на более поздний срок. Для этого были внесены изменения в соответствующие законы Владимирской области: увеличен срок рассмотрения кандидатур на должности заместителей губернатора с 30 дней до 3 месяцев. Данная поправка, принимавшаяся в качестве сиюминутной, также не способствовала повышению авторитета процедуры согласования. Получалось, что депутатское большинство, настаивавшее на внесении кандидатур для согласования, само же ввело норму, затягивающую рассмотрения кандидатур. 28 февраля 2020 года кандидатура Байера не была согласована.
Обсуждение кандидатур происходило в скандальной обстановке, что превращало процедуру из рассмотрения деловых качеств в неконструктивный обмен претензиями. В дальнейшем Байер и Брусенцов подали в отставку.
12 марта 2020 года Законодательное Собрание, напротив, согласовало кандидатуры Михаила Коротаева и Сергея Шевченко на должности заместителей губернатора.
28 мая 2020 года депутатский корпус согласовал кандидатуру Александра Ремига на должность заместителя губернатора.
7 июля 2020 года ЗакСобрание отклонило предложенную кандидатуру члена ЕР Романа Годунина на должность заместителя губернатора, чему также предшествовало обсуждение на повышенных тонах, с громкими заявлениями и обвинениями.
Следует отметить, что в практическом плане «разделенное правление» во Владимирской области не заключается исключительно в наступательно-агрессивной линии «Единой России» и обороняющееся-пассивной позиции губернатора Сипягина.
В плане организации органов госвласти после его избрания начал претворять в жизнь курс на форсированное осуществление административной реформы, которая реализуется в Российской Федерации с 2003-2004 годов.
Особенностью Владимирской области являлось то, что вплоть до 2019 года в регионе не были реализованы положения концепции указанной федеральной реформы.
При Сипягине работа по приведению структуры исполнительных органов государственной власти региона в соответствие с федеральными требованиями стала одним из приоритетов и выстраивалась по следующим направлениям:
1) создание аппарата администрации области;
2) исключение из наименований департаментов указания на администрацию области в целях чёткого разграничения полномочий и функций между администрацией области и иными органами исполнительной власти региона;
3) «вывод» из администрации области отраслевых подразделений, поскольку, согласно концепции административной реформы, полномочия и функции отраслевого характера должны осуществляться не структурными подразделениями администрации области, а отраслевыми органами исполнительной власти области;
4) ликвидация представительства администрации области при правительстве РФ как юридического лица.
Надо сказать, что не все указанные выше пункты вызвали энтузиазм у ЗакСобрания, контролируемого ЕР. Оно пользовалось своими полномочиями в плане установления структуры администрации области (подп. «м» п. 2 ст. 13 Устава региона) Законом Владимирской области, чтобы тормозить намеченные Сипягиным мероприятия.
Например, при образовании аппарата обладминистрации губернатор настаивал на том, что в администрации не может быть, согласно концепции административной реформы, отдельных отраслевых подразделений, что они (комитеты и управления) должны войти в состав аппарата обладминистрации, быть преобразованными. Таким образом, администрация должна была состоять из губернатора, его заместителей и аппарата. Но в ходе рассмотрения соответствующего законопроекта региональным парламентом депутатское большинство добилось сохранения комитетов и управлений не в составе аппарата обладминистрации.
Впрочем, это не помешало в дальнейшем создавать новые департаменты и упразднять соответствующие комитеты и управления обладминистрации. Это не требовало принятия закона, то есть получения одобрения со стороны ЗакСобрания.
Так, были образованы департамент промышленности Владимирской области (ему переданы полномочия комитета по промышленной политике, науке и импортозамещению обладминистрации, который должен быть упразднен), департамент региональной политики Владимирской области (ему переданы полномочия комитета внутренней политики и комитета общественных связей и СМИ обладминистрации, которые должны быть упразднены), департамент регионального развития Владимирской области (ему переданы полномочия комитета экономического развития, комитета проектной деятельности, экспертно-аналитического управления обладминистрации, которые должны быть упразднены), департамент цифрового развития Владимирской области (ему переданы полномочия комитета по информатизации, связи и телекоммуникации обладминистрации, который должен быть упразднен).
Не возникло проблем с депутатским корпусом и при переименовании 13 департаментов и 2 инспекций, чтобы исключить из их названий отсылку к обладминистрации, в которую они и так не входили.
Ряд внесенных в 2020 году изменений пришлось отменять.
Образованный 1 января 2020 года департамент промышленности уже 26 октября 2020 года был ликвидирован.
Существенной проблемой стало и представительство администрации региона при правительстве РФ.
3 марта 2020 года губернатор подписал указ о его ликвидации с 1 июля 2020 года. Данным документом было предусмотрено, что представительство прекратило существовать в качестве юридического лица, но при этом было преобразовано в самостоятельное структурное подразделение аппарата обладминистрации.
4 декабря 2020 года упомянутый выше указ был отменен. По сведениям средств массовой информации, причиной послужило недовольство аппарата правительства РФ.
Изучение «разделенного правления» во Владимирской области выявило проблему отсутствия реализации в регионе на протяжении длительного времени положений концепции административной реформы, а также не отличающиеся системностью и структурированностью шаги, направленные на повышение роли законодательного (представительного) органа госвласти.
Принятая поправка к Конституции Российской Федерации, одобренная в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года, внесла коррективы в систему и принципы функционирования органов государственной власти Российской Федерации в целом и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в частности, отнеся организацию публичной власти к полномочиям Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ) и определив, что президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
В логике выстраивания единой системы публичной власти ряд отмеченных выше конфликтных моментов, имеющих место в политической системе Владимирской области, может быть устранен путем внесения изменений в федеральное законодательство в целях установления единообразной структуры и наименований исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе структуры федеральных органов исполнительной власти и единообразной процедуры согласования законодательным (представительным) органом назначения на должности заместителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
При этом в дальнейшем возникновение аналогичного противостояния между ветвями власти в субъектах Федерации не только не исключено, но и может перерасти в более тяжелые формы ввиду того, что не разрешено главное противоречие.
Участие законодательного (представительного) органа госвласти в формировании исполнительного органа госвласти наиболее естественным образом происходит в условиях политического режима парламентской республики или парламентской монархии, то есть через назначение парламентом ответственного перед ним правительства (региональной администрации), когда руководителем такого правительства (региональной администрации) является лидер парламентского большинства.
Промежуточные же формы, которые предполагают проведение прямых выборов президента РФ (главы субъекта Федерации) и дальнейшее согласование назначения заместителей председателя правительства РФ (заместителей главы субъекта Федерации), федеральных министров (региональных министров, руководителей департаментов и т.д.), может привести к развертыванию конструкции «разделенного правления», при которой конфронтация между исполнительной и законодательной ветвями власти приведет к неэффективному функционированию их обеих.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции
