20 лет никто не слышал про реформу, но пришел новый губернатор и форсировано начал ее реализовывать

Павел Алтухов:
к.э.н., член Общественной Палаты Владимирской области
AltuhovP
Тема взаимоотношений ЗС и администрации, реформирования органов исполнительной власти в последние два года часто возникает в средствах массовой информации. В итоге она обрастает множеством домыслов и мифов. Псевдоаналитики активно комментируют происходящие события, чем еще больше запутывают ситуацию
ИСТОРИИ 12 Марта, 09:36 4388

После появления на сайте уважаемого издания Зебра ТВ статьи «Разделенное правление во Владимирской области» ждал реакции со стороны неравнодушных читателей. Но не дождавшись, решил все же высказаться сам, поскольку считаю весьма вольной и субъективной трактовку автором целого ряда важнейших моментов.

Обратимся к разделу, посвященному т.н. «административной реформе». После его прочтения складывается представление не только о полнейшем незнании законодательства и основ государственного управления, но и политической безграмотности писавшего.

В заслугу нынешнего губернатора ставится, что он с первых же шагов на новой должности взял курс на форсированное осуществление административной реформы, которая реализуется с 2003-2004 годов. Будто бы особенностью Владимирской области является то, что до Сипягина работа в этом направлении и вовсе не осуществлялась.

Обратите внимание – реформа 2003-2004 годов! Вас ничего не смущает? Получается, мы отстали от всей страны на два десятилетия! Двадцать лет во Владимирской области никто и не слышал про реформу! А пришел новый губернатор и форсировано начал ее реализовывать. Интересно, и что же такого революционного он совершил?

Автор смело (и, похоже, особенно не задумываясь) дает исчерпывающий ответ об основных вехах этой важнейшей за последние 20 лет реформы:

  • исключение из названий областных департаментов слова «администрация»!!! (вот, например, был департамент здравоохранения администрации области, а стал просто департамент здравоохранения области);

  • создание аппарата администрации (кто-нибудь вообще может даже сейчас, спустя год после его создания, сказать, что это такое и чем занимается?);

  • вывод из администрации отдельных отраслевых подразделений и ликвидация представительства администрации.

Безусловно, трудно переоценить значение сделанного. Я бы даже сказал, свершенного. Полагаю, что для реализации столь важных изменений были затрачены немалые умственные, организационные и финансовые ресурсы. Возможно, был даже образован специальный проектный офис.

Предлагаю обратиться к первоисточнику – концепции административной реформы, утвержденной распоряжением правительства РФ в далеком 2005 году (для тех, кто захочет ознакомиться лично, сообщим реквизиты - от 25.10.2005 N 1789-р), и разобраться, как обстоят дела на самом деле. В сравнении с картинкой от «аналитика» Алексеева получим, как говорится, «две большие разницы».

Увы, в распоряжении правительства ни слова нет ни про необходимость вывода отраслевых подразделений из высших органов исполнительной власти, ни про упразднение представительств, ни, тем более, про уточнение наименований органов исполнительной власти.

Концепция административной реформы 2005 года – она про куда более существенное. У нее - предельно четкие и конкретные задачи:

  • исключение дублирующих функций и полномочий органов исполнительной власти;

  • организационное разделение функций регулирования, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг;

  • разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Для достижения этих целей в том же 2005 году был принят областной Закон "О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области", который разграничивал функционал госорганов и выстраивал их систему в соответствии с задачами административной реформы.

Система областных исполнительных органов была выстроена исходя из необходимости осуществления следующих основных направлений деятельности:

  • нормативное правовое регулирование;

  • контроль и надзор;

  • управление государственным имуществом;

  • оказание государственных услуг;

  • взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Именно тогда были заложены основы, в соответствии с которыми администрация как высший орган исполнительной власти осуществляла общее руководство другими исполнительными органами. С этой целью в структуре администрации были предусмотрены отраслевые комитеты и управления, обеспечивающие работу администрации.

Департаменты вырабатывали и реализовывали государственную политику в отдельных сферах, а также осуществляли нормативное регулирование. Также департаменты через сеть подведомственных учреждений оказывали государственные услуги.

Контрольно-надзорные функции закреплялись за инспекциями.

Взаимодействие с федеральными органами координировало представительство.

Рабочей группой под руководством первого заместителя Губернатора В.В. Веретенникова была проведена ревизия всех функций и полномочий органов исполнительной власти. Были выявлены излишние и дублирующие.

Наверное, мы огорчим г-на аналитика и К, сказав, что задачи административной реформы 2005 года, обозначенные в распоряжении Правительства, были по большей части исполнены во Владимирской области уже в 2006 году. Успехи даже были отмечены в том же году грантом Правительства в размере 1,5 миллиона рублей.

В целом же программа областной административной реформы, включавшая в себя мероприятия по оптимизации контрольных функций и функций по управлению госимуществом, выработке показателей доступности государственных услуг и регламентов их оказания, подготовке программы развития области на долгосрочный период и др., была рассчитана на 2006-2010 годы.

Созданная структура исполнительной власти вполне успешно работала и при Виноградове, и при Орловой.

Автор статьи с дотошностью добросовестного бухгалтера перечисляет - какие департаменты и комитеты новоиспеченные реформаторы создавали, потом упраздняли, потом создавали вновь и т.д. Под конец, как видится, он уже и сам запутался. Так, с одной стороны, «существенной проблемой стало и представительство администрации региона при правительстве РФ» и его ликвидировали, руководствуясь высшими целями административной реформы. С другой стороны, читаем дальше – этот шаг «вызвал недовольство аппарата правительства РФ» (послушайте, вы это серьезно???) и губернатор спешно отменяет свой же указ о ликвидации представительства.

Самое интересное, что перечисляя все шараханья с «реформированием» структуры администрации автор делает совершенно неожиданный вывод – оказывается, «шаги законодательного органа по повышению его роли не отличаются системностью и структурированностью»!

При чем здесь вообще законодательный орган?.. Ровно наоборот - именно депутаты Законодательного Собрания неоднократно предостерегали губернатора от необдуманных шагов, настаивали на необходимости вдумчиво проводить реформу, понимая ее конечную цель. Непоследовательность, отсутствие четких целей и задач, той самой «системности и структурированности» - фирменный стиль Сипягина.

И главное – любой реформе должен предшествовать глубокий анализ функций и полномочий органов исполнительной власти.

Объем полномочий вытекает из Конституции России, федеральных и областных законов, Тщательно проведенная оценка функционала позволяет исключить дублирование, пересечение, противоречия. Лишь под реализацию конкретных направлений работы формируется структура органов исполнительной власти. Затем под утвержденную структуру формируется штат. И никак не наоборот!

Если уж вернуться к теме взаимоотношений Законодательного Собрания и администрации, то, мягко говоря, странными являются выводы автора публикации.

В первой части статьи большое внимание уделяется описанию процедуры принятия областных законов, установивших обязанность губернатора согласовывать своих заместителей с депутатами. А после этого - утверждение, что внесение в ЗС кандидатур замов носит добровольный, а не обязательный характер. А механизм реализации этой процедуры, оказывается, вовсе отсутствует.

Чтобы понять, как дела обстоят на самом деле, откроем два закона - Устав области и закон 2019 года о порядке согласования ЗС назначения заместителей губернатора.

Выясняем – в обоих документах требование о согласовании кандидатур носит строго обязательный характер (статья 26 Устава: «Губернатор назначает на должности по согласованию с Законодательным Собранием первых заместителей Губернатора области…»). Полагаем, губернатор не может по своему желанию исполнять или не исполнять требования закона.

Закон о порядке согласования заместителей губернатора, кроме того, подробно определяет весь механизм – и порядок направления губернатором предложения о кандидатуре, и перечень необходимых документов, и срок рассмотрения предложения Законодательным Собранием.

Ну и под конец разберем еще один пассаж «аналитика» – о «явном несоответствии между региональной политической конъюнктурой и представлениями, имеющимися на федеральном уровне» в контексте согласования заместителей губернатора. Автор статьи пишет, что федеральным законодательством лицам, замещающим государственные должности на непостоянной основе (а это, по его мнению, как раз и есть врио заместителей Губернатора), разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность! Ни у кого из читателей этот тезис не вызвал сомнения? Просто на уровне здравого смысла?

Лицо, назначенное временно исполняющим обязанности заместителя губернатора, является таким же должностным лицом, как и заместитель губернатора (и по объему полномочий, и по уровню оплаты труда, и по уровню ответственности). Никаких преференций ни областной, ни федеральный закон не предусматривает – данные должностные лица не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность (здравый смысл плюс ст. 12.1 федерального закона о противодействии коррупции). Налицо очередная неуклюжая попытка автора ввести читателей в заблуждение.

Наверное, современным реформаторам и аналитикам стоит почаще обращаться к трудам нашего земляка М.Сперанского, который почти двести лет назад предлагал для решения основных проблем государственного управления четко распределять функции между ведомствами, обеспечивать законность в их деятельности, а также вводить «устройство министерств с ответственностью», подразумевая под этим подотчетность правительства народу через законодателей. Очень актуальные тезисы.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции